Co musi się wydarzyć, żeby nowe prawo zaczęło obowiązywać? Jakie są najważniejsze etapy procesu legislacyjnego w Polsce? W których momentach możemy, jako organizacje pozarządowe, skutecznie wywierać wpływ na kształt zmian prawnych?
Inicjatywa ustawodawcza – kto może zainicjować zmianę prawa?
Zgodnie z naszą Konstytucją (art. 118 ust. 1 i 2), inicjatywa ustawodawcza przysługuje jedynie określonym podmiotom, są to:
- Grupa 15 posłów i posłanek
- Rada Ministrów (rządowy proces legislacyjny)
- cały Senat
- Prezydent RP
- Grupa min. 100 000 obywateli i obywatelek może złożyć projekt ustawy
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli reguluje tę ostatnią możliwość. Zasady te wynikają bezpośrednio z art. 118 Konstytucji RP, który daje grupie co najmniej 100 000 obywateli prawo do wnoszenia własnych projektów ustaw do Sejmu.
Już na tym etapie możemy się włączyć jako organizacje pozarządowe:
- Projekty poselskie bywają przygotowywane we współpracy z organizacjami pozarządowymi i później zgłaszane przez 15-osobową grupę posłów i posłanek. Jako NGO, możemy aktywnie poszukiwać tych 15 osób, które poprą naszą ideę i zgłoszą inicjatywę ustawodawczą. Może to dotyczyć zarówno zupełnie nowych ustaw, jak i zmian w istniejących już ustawach.
- Jeśli wiemy, że prace nad interesującym projektem ustawy trwają, możemy zgłaszać swoje rekomendacje odnośnie tego, co według nas powinno się znaleźć w projektowanej ustawie. Takie rekomendacje są skuteczniejsze, jeśli podpisuje je wspólnie większa grupa organizacji, środowisko akademickie, rozpoznawalni eksperci itd.
Ważne: w Polsce obowiązuje zasada dyskontynuacji prac legislacyjnych. Oznacza to, że jeśli w ciągu kadencji nie zostanie uchwalona ustawa wniesiona przez posłów i posłanki, Radę Ministrów czy Senat, to po zmianie rządu ona przepada. Nie dotyczy to projektów obywatelskich, które są dalej procedowane w kolejnej kadencji rządu.
Rządowy proces legislacyjny
W rządowym procesie legislacyjnym inicjatywa ustawodawcza pochodzi od Rady Ministrów – to Rada jest organem przekazującym projekt ustawy do laski marszałkowskiej. Żeby do tego doszło, muszą się zadziać dodatkowe procesy, których nie ma w przypadku innych inicjatyw ustawodawczych, a które mogą być istotne z naszej perspektywy.
Rządowa inicjatywa ustawodawcza może zostać zainicjowana przez:
- Ministra/Ministrę
- Prezes Rządowego Centrum Legislacyjnego
- Premier
Za przykład rządowej inicjatywy ustawodawczej z ostatnich lat może posłużyć zainicjowana przez Ministra Sprawiedliwości nowelizacja kodeksu karnego w zakresie przestępstw z nienawiści motywowanych uprzedzeniami.
Minister inicjujący rządowy proces legislacyjny musi postarać się o umieszczenie projektu zmiany prawnej w wykazie prac legislacyjnych rządu. Następnie projekt zostaje opublikowany w Rządowym Centrum Legislacyjnym, czyli na stronie rcl.gov.pl.
Publikując projekt ustawy w Rządowym Centrum Legislacyjnym, organ wychodzący z inicjatywą musi również zamieścić ocenę skutków regulacji – dokument, z którego ma wynikać, jak dana ustawa będzie wpływać na funkcjonowanie państwa w ogóle.
Ważne: Kiedy projekt ustawy pojawi się w RCL, możemy jako NGO się zaangażować. Jeszcze na etapie rządowym mają miejsce opiniowanie projektu, konsultacje publiczne i uzgodnienia międzyresortowe. Na tym etapie różne organy mogą wydawać opinie, uwagi i rekomendacje. W przypadku wspomnianego Kodeksu karnego, projekt został wysłany do opiniowania między innymi do Sądu Najwyższego i spłynęła opinia od sądu. My możemy się włączyć na etapie konsultacji publicznych.
Konsultacje publiczne
RCL nie wysyła organizacjom społecznym zaproszeń do udziału w konsultacjach, dlatego jeśli spodziewamy się, że interesujący nas projekt może się pojawić, warto monitorować na bieżąco stronę RCL.
W ramach konsultacji swoją opinię może przedłożyć każdy – zarówno osoba fizyczna, jak i stowarzyszenie, fundacja, ekspert/ekspertka, inicjatywa naukowa, instytucja badawcza itd. Czas przeznaczony na konsultacje publiczne bywa różny, najczęściej są to około dwa tygodnie.
Po zakończeniu konsultacji publicznych, rząd ma obowiązek odniesienia się do zebranych opinii. Nie oznacza to, że zostaną uwzględnione, jednak złożenie opinii jest sygnałem dla rządzących, mediów i społeczeństwa, że organizacje społeczne i środowiska eksperckie mają zdanie na dany temat, monitorują przebieg prac nad ustawą i są przygotowane do czynnego udziału w debacie.
Ważne: Warto opracowywać wspólne stanowiska wielu podmiotów – organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, ekspertów, naukowców, ciał doradczych itd. Warto także zachęcać inne podmioty i środowiska do wysyłania swoich uwag. Pozwala to na zebranie wielu wątków i perspektyw dotyczących tego samego zagadnienia.
Prace wewnątrz Rady Ministrów
Po zakończeniu etapu opiniowania, ustawa trafia do prac wewnętrznych rządu. Musi przejść określoną ścieżkę akceptacji na wszystkich szczeblach: w stosownych komitetach rządu, na Stałym Komitecie i na komisji prawniczej.
Na tym etapie organizacje pozarządowe mają ograniczoną możliwość wpływania na kształt projektu ustawy. Dopiero po uzyskaniu akceptacji przez całą Radę Ministrów ustawa może trafić do Sejmu.
Ustawa trafia do Sejmu
Kiedy ustawa trafi do Sejmu, jest czytana w trzech czytaniach. Po pierwszym czytaniu najczęściej jest kierowana do pracy w komisjach. Jeśli po drugim czytaniu nadal są poprawki, ustawa z powrotem trafia do komisji.
Kto może składać poprawki do ustawy w czasie pracy w komisjach?
- posłowie i posłanki
- wnioskodawcy
- Rada Ministrów
Ważne: Jako organizacje pozarządowe możemy zgłaszać do komisji procedujących ustawę chęć udziału w posiedzeniach. Możemy na nich zabierać głos i rekomendować członkom i członkiniom komisji poprawki, ale nie możemy ich samodzielnie wnosić.
Możemy również współpracować ze sprzyjającymi nam posłami i posłankami – mogą oni wnosić poprawki do ustawy zgodne z naszymi rekomendacjami.
Jeśli interesująca nas ustawa ma niedługo znaleźć się w Sejmie, możemy przewidzieć w jakich komisjach będą nad nią prace i budować relacje z posłami i posłankami, którzy w niej zasiadają: umawiać się na spotkania, dostarczać rekomendacje i opinie organizacji społecznych, środowisk eksperckich itp.
Lista komisji znajduje się na stronach Sejmu. Sejm może podjąć decyzję o utworzeniu komisji nadzwyczajnej do procedowania danej ustawy. Jeśli sejm przyjmie ustawę w trzecim czytaniu, trafia ona do Senatu.
Ustawa trafia do Senatu
Senat ma 30 dni na rozpatrzenie ustawy i podjęcie decyzji (wyjątek stanowi ustawa budżetowa z krótszym czasem). W przypadku Sejmu takie ograniczenie czasowe nie obowiązuje, dlatego mówimy o tzw. “sejmowej zamrażarce” – utknięciu ustawy w komisjach.
Co Senat może zrobić z ustawą w ciągu tych 30 dni?
- może skierować ustawę do prac w komisjach
- może przyjąć ustawę w całości
- uchwalić poprawki
- odrzucić ustawę w całości
Jeśli Senat odrzuci lub lub zaproponuje poprawki, sprawa trafia z powrotem do Sejmu. Sejm może przełamać poprawki lub odrzucenie ustawy przez Senat, głosując bezwzględną większością głosów w obecności połowy ustawowego składu posłów i posłanek – wtedy efekt prac w Senacie zostaje odrzucony przez Sejm.
Ważne: Organizacja pozarządowa może wziąć udział w posiedzeniu Senatu lub jego komisji na zaproszenie Marszałka Senatu, przewodniczącego właściwej komisji, po uprzednim zgłoszeniu chęci udziału jako publiczność lub w charakterze gościa konkretnego senatora.
Ustawa trafia na biurko Prezydenta
Podpis prezydenta jest niezbędny, żeby ustawa weszła w życie. Prezydent ma na podjęcie decyzji 21 dni. Prezydent może zrobić 1 z 3 rzeczy:
- podpisać ustawę w formie, jaka do niego trafi → ustawa wchodzi w życie w terminie, który wynika z jej treści
- skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego (TK), żeby zbadał jej zgodność z Konstytucją RP
- jeśli TK stwierdzi, że ustawa nie jest zgodna z Konstytucją, nie wchodzi ona w życie
- jeśli TK uzna, że część przepisów zawartych w ustawie jest niezgodna z Konstytucją, ale bez nich może ona sensownie funkcjonować, tylko ta zgodna z Konstytucją część wchodzi w życie
- jeśli TK stwierdzi, że ustawa jest całkowicie zgodna z Konstytucją i nie ma żadnych uwag, wtedy prezydent nie ma wyboru i musi ją podpisać
- odmówić podpisania ustawy (weto prezydenckie) – Sejm może odrzucić prezydenckie weto większością ⅗ głosów, ale taką większość trudno jest w parlamencie osiągnąć, więc instrument weta prezydenckiego jest silny
Posiedzenia Komisji – jak przebiegają i co możemy na nich zrobić jako NGO?
Posiedzenia komisji są jawne, można oglądać z nich nagrania. Powinny się pojawiać także pisemne relacje z posiedzenia. Każda komisja wypracowuje swój sposób działania i procedowania. Zwykle pierwsze spotkanie poświęcone jest ogólnym refleksjom o projekcie. Kolejne spotkanie są poświęcone analizie ustawy przepis po przepisie i wtedy posłowie i posłanki zgłaszają poprawki do konkretnych przepisów.
My, jako organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, a także organizacje profesjonalne, możemy zabierać głos w trakcie posiedzenia i zwracać uwagę, co naszym zdaniem jest nieodpowiednie, co wymaga poprawy lub jakie mogą być ryzyka.
Ważne: Jesteśmy głosem doradczym. Dopóki nasz postulat nie zostanie nazwany przez posła, posłankę, członka, członkinię komisji poprawką, to nie jest głosowany przez komisję. Musimy mieć po swojej stronie posła, posłankę, którzy zgłoszą nasz postulat.
Udział w posiedzeniach komisji jest dobrym momentem do nawiązania relacji z politykami, polityczkami, które mogą być cenne w przyszłości. Posiedzenie komisji odbywają się zwykle stacjonarnie w Warszawie, zdarza się, że są prowadzone w formie hybrydowej.
Dołącz do Sieci Mapuj Pomoc: https://mapujpomoc.pl/dolacz-do-sieci/
Jak znaleźć sprzyjających posłów i posłanki?
Warto zwracać uwagę na dotychczasowe głosowania – to, jak ktoś głosuje w jednej sprawie, może być do pewnego stopnia predyktorem, jak będzie głosować w innych sprawach (jakie ma poglądy, czy wyłamuje się ze stanowiska swojej partii, czy głosuje zgodnie z nim, jakimi wartościami się kieruje itd.).
Nawiązywanie relacji:
- podchodząc osobiście do posłów w przerwach posiedzenia Komisji
- pojawiając się na otwartych spotkaniach, na których politycy bywają (kongresy, konferencje, otwarcia, odczyty i inne wydarzenia)
- pojawiając się na sejmowych korytarzach i podchodząc do przechodzących posłów (prosimy posła/posłankę o zaproszenie nas na obrady sejmu na galerię dla widzów)
- organizując spotkania z posłami i posłankami (np. wysyłamy maila, prosimy o spotkanie; organizujemy spotkania tematyczne, na które zapraszamy polityków grupowo np. w okolicy wyborów)
- wysyłamy do posłów maile z podziękowaniem, jeśli np. na komisji lub w trakcie głosowania w sejmie głosowali zgodnie z naszą “linią”
- wysyłając posłom i posłankom biefy eksperckie z naszym stanowiskiem – szczególnie kiedy temat jest głośny, mogą zapytać o niego media, zbliża się jakieś głosowanie, zaczynają się prace nad jakąś ustawą itd. (jest duża szansa, że dzięki temu politycy powiedzą coś zgodnego z naszym przekazem, posłużą się naszym językiem; dla polityków jest to korzyść, bo dzięki nam będą mieć szansę powiedzieć coś ciekawego i profesjonalnego)
- wspieramy się wzajemnie w gronie NGO – jeśli organizacja, z którą współpracujemy kogoś zna, możemy poprosić o przedstawienie nas.
Jak doprowadzić do tego, żeby poseł lub posłanka zgłosili naszą poprawkę na komisji?
Możemy napisać tę poprawkę, wraz z uzasadnieniem, które będzie dla danego posła lub posłanki przekonujące. Można zebrać podpisy innych organizacji, ekspertów itd. pod tą rekomendacją poprawki.
Sprawdza się także głos ekspercki. Czyli jeśli poseł, posłanka dostanie informację, że warto by w tej ustawie zmienić i jest to poparte ekspertyzą osoby z autorytetem (np. ze środowiska naukowego czy prawniczego), to może znacznie łatwiej przekonać tę osobę do zgłoszenia poprawki oraz korzystnie wpłynąć na postrzeganie sprawy przez członków komisji.
Rzecznictwo a media
Cele komunikacji rzeczniczej w mediach:
- budowanie widoczności grupy
- udział w debacie publicznej i budowanie narracji w mediach
- budowanie poparcia społecznego dla naszego stanowiska
- edukacja/zwiększanie świadomości społecznej na temat danego problemu
- wskazywanie na to, że dana zmiana jest ważna i pilna
- społeczna presja na decydentów i decydentki – media mogą zadawać posłom i posłankom pytania dotyczące naszego stanowiska
- budowanie eksperckiego wizerunku organizacji
W kontakcie z mediami możemy wykorzystywać różne formy i narzędzia. W działaniach rzeczniczych dobrze sprawdzają się human stories osób, których dana zmiana prawna dotyczy. Możemy organizować konferencje, wysyłać informacje prasowe, nagrywać materiały głosowe i wideo, wysyłać zdjęcia z wydarzeń, opracowane przez nas raporty i ekspertyzy, dane z badań itd.
Zyskując poparcie społeczne na danej zmiany prawnej, uzyskując rozgłos i wywierając presję na polityków przez media, w wielu przypadkach mamy większą szansę na uzyskanie zmiany prawnej.
Uwaga: rozgłos nie zawsze będzie działać na rzecz dobrej zmiany, czasami może wzmacniać nagonkę na grupę, którą reprezentujemy. Zanim zaczniemy mówić w mediach o zmianie prawnej na rzecz danej grupy, zastanówmy się jakie są ryzyka nagłośnienia tematu.
* Opracowanie powstało na podstawie szkolenia rzeczniczego “Polski proces legislacyjny i momenty rzecznicze dla NGO”. Szkolenie poprowadziła Annamaria Linczowska – prawniczka, aplikantka adwokacka, ekspertka ds. rzecznictwa i litygacji strategicznych w Kampanii Przeciw Homofobii.
Chcesz działać rzeczniczo w obszarze zarządzania kryzysowego i migracji? Poznaj grupę ds. rzecznictwa działającą przy Sieci Mapuj Pomoc: https://mapujpomoc.pl/grupa-robocza-ds-rzecznictwa/
